引言

秦朝作为我国历史上第一个大一统王朝，统治者自然想要拥有绝对的权力来管理国家。

为了加强中央集权以及分散其他朝廷官员的权力，始皇帝嬴政设置了“御史大夫”这一官职，并为后世历朝历代所沿用。

汉沿秦制，汉朝不仅沿袭了秦朝御史制度，并且在之上进行了更完善的发展，也是御史制度发展史上的一个重要里程碑。

 

一、睹始知终，且看秦汉御史制度的发展

御史大夫这一制度的出现，或许要追溯到先秦时期，及至秦始皇一统六国之后进行进一步的改革。

在秦朝早期，御史与大夫是两个意义完全不同的称呼，大夫不仅是官位，也是爵位，算是一个“闲职”，主掌议论。但随着封建体制的不断完善，二者的区别也并不是很大，职责内容多为御史工作。

考古学家挖掘出土的秦封泥中有“御史之印”和“御史府印”，由此可以证明秦御史的办公机构应该是“御史府”。

及至两汉，秉承着“汉遂秦制”的原则，可以知道早期汉人在习惯上也将御史的办公机构称为“御史府”。也有一部分人称呼御史办公机构的名称为“御史大夫府”，二者在本质上都是相同的。

成帝时，御史的办公机构明确称为“御史府”而非“御史大夫府”，这也成为之后几千年我们对御史办公地点的称呼，而且在非正式称谓下，人们也习惯将“丞相府”称为“大府”，“御史府”称为“小府”。

由此可知，秦朝时期御史的办公机构称为御史府，而汉代御史办公机构或袭秦制当称为御史府而非御史大夫府。

关于御史大夫的秩级秦代并无记载，汉代御史大夫属于“卿”的行列，御史大夫同其他九卿皆为“二千石”。到了汉景帝时期，“丞相、列侯、中二千石”并称，说明此时已经形成了“中二千石”的制度，并且大致与景帝时期的官职改革有关。

而稍晚至成帝时，御大夫不仅在称谓发生了变化，秩禄也有所变动。也就是说，成哀时期的御史大夫秩禄比照丞相获得提升。

总的来说，御史大夫的职级在秦汉时期大致发生经历了三个变化：

汉初《秩律》规定御史大夫秩级为二千石属诸官秩等之最，景帝时期为提高中央官之地位，御史大夫秩级提升为“中二千石”。成哀之时，御史大夫改为大司空后脱离诸卿秩等，禄比丞相，其等级和地位在西汉后期达到了顶峰。

秦汉之际御史的演变过程中，御史的隶属在后期出现明显分化，其主要是受到御史中丞的影响。

秦汉之际御史隶属的最大变化在于御史中丞的设立。

至迟到武帝时期，留任于殿中的御史中丞成为了统领侍御史的直接长官。而这种分化不仅使得御史大夫职权得到削弱，也使得西汉中后期御史府主掌官员监察的制度基本形成。

 

二、管中窥豹，从御史性质的演变看历史的前进

御史性质的演变体现了官制度形成的一般规律，御史从早期职权微薄，职掌多样到后期逐渐职能专一，体现出早期国家制度的不断完善。

通过对御史职权的考察，可以看到御史的性质大致呈现出“主书主令”到“兼具行政”再到“主掌监察”的演变。

战国以前的御史同秦汉时期的御史有着明显区别。这个时期的“御史”是“御事”，是对为王室服务的一种概括性称谓。而不是《周礼》中掌治令的御史。

战国时期御史的主要职责就是对于国家律令、文书的管理。当然，御史这种“主书主令”的性质自其产生后便一直延续。

秦御史全面继承了战国御史主书主令的性质。

首先，秦及汉初律令中详细规定了御史有保管与佐定国家律令的职责。如前引睡虎地秦简《尉杂》载“岁雠辟律于御史”，说明了御史有保管律令的职责。并且在《汉书·张苍传》中也记载了秦朝的柱下御史也需主“四方文书”。

汉御史也基本延续秦制，汉初的御史在律令审核和制定中发挥着重大的作用作用。同时，文帝时期“尽除收律、相坐法”，景帝时期更改“笞刑”等，也当是汉御史对于战国御史“主令”性质的继承。

 

“主书主令”本为御史最基础的职责，在秦汉之际御史职权的演变中，也发生了细微变化。

至汉代中后期，儒学的兴盛与“春秋决狱”之风的盛行，使得通晓律令成为了部分御史专门化的职掌。而治书侍御史则成为了专门依据法令来判定疑事是非的官吏。

在这一时期，御史所具有的“主书主令”的性质在行政官吏职权不断细化中逐渐减弱。

秦以法立国，以文书治国，故职掌律令、文书的御史由此也获得职权上的扩张。并且据史料记载，战国末期至汉初，御史已经兼具一定的行政职能。

秦代中央御史与之前郡监御史具有相似的职能，皆统属于中央御史府的最高长官——御史大夫，可视为同一系统。

秦郡监御史最初的身分或即是中央御史府的派出者，之后秦郡监御史固定到地方后，出现了对于地方行政权力的分割。而且，从郡监御史所具有的行政、司法和临时军事职权来看，郡监御史不仅仅是中央派出的负责审核的御史，其已然成为地方上独立的行政长官。

同时御史也可作为特殊情形下的行政官，专门负责处理某类事务。

 

从秦始皇统一前夕直到秦始皇三十四年，秦设置“治虏御史”管理刑徒，故其绝非承担临时性派遣任务。中央设置的“治虏御史”不仅对于刑徒的簿籍文书进行处理，同时也掌管着刑徒的分配。

而且，御史所具有的置、免官吏、调配禁钱此类职掌，也早已远超战国时期御史“主书主令”的职权。故因此可以说明秦汉时期的御史在“主书主令”的职权之外，也兼具一定的行政权力。

秦汉御史掌有监察的权力，概因其在律令、文书的职掌中有审核、覆案的权力，由此形成了秦汉御史治吏举不法的职掌。至西汉中期，御史大夫下属的御史中丞还统领监察郡县的刺史，其原因也是因为秦汉御史本身所掌握的监察职权。

许多人并不了解的是，御史作为完全主掌监察的官吏有着严格的时段特征。

御史中丞所领十五侍御史“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之”，这类规定之下御史主管监察的性质才完全形成。而且至迟到武帝时期，御史中丞成为统领侍御史的直接长官后，才使得御史成为了主掌监察的职官。

因此御史中丞作为御史大夫的主要属官，就其职权看，它主要是一个监察官。

因此战国至秦汉时期御史的性质不可单单以一个监察官职位来概括。

战国时期的御史主要侍从君主，记录王言，掌管图书律令，呈现出明显的“主书主令”的性质。

而秦汉之际的御史在“主书主令”的基础之上，逐渐获得了部分行政职掌，成为兼具行政职权的官吏。御史主掌监察稍晚至西汉中后期，至迟到武帝时期，御史丞领侍御史居殿中后，御史才真正意义上主掌监察。

 

三、天子特权，彰显御史的地位

秦汉国家行政中，“二府”行政的格局在秦时就已基本定型，区别于汉代御史丞相的详细分工，秦时御史、丞相在行政中也出现了人事、监察等权力的分割。并且御史在行政中还显现出一定的特权。

在秦朝朝廷中与御史、丞相一起并列行使行政权利的官署被称为执法，并且执法是属于地方官，负责监察郡县。

秦朝时期的执法是独立于郡的机构，执法的官署称为执法府，其长官称执法，是为二千石官，下设有执法丞、卒史等官职。并且执法在秦统一前已作为独立的官署处理县与中央之间的具体事务。而且，执法的执掌不仅限于监察，也包含了部分行政、财政甚至军事权力。

秦设置执法的原因，或是秦对于新征服地方所设置新县的管理机构，其主要职责是对于新征服的部分新地实行管理，在秦郡制产生与完善的一定时期内，二者并列存在。

故在职权上，执法府与郡府存在着职权重叠又分离的情况，大致在秦统一前后，由郡辖县的行政建制较为完善后，秦执法也就淡出了历史轨迹之中。

秦汉时期，“二府”的行政分工使得国家机器得以完全运行。一些资料中常出现的“丞相御史请”“丞相御史议”也反映了“二府”在秦汉国家行政中的合作。

 

秦朝时期御史与丞相、执法在行政权力上的分割，一方面说明了三者在具体事务处理中的具体分工，同时也可以看出御史在秦汉国家行政中的作用。在某些情况下，御史作为天子使者甚至享有丞相、执法皆不具有的特权。

丞相、御史、执法三者皆具有一定的置免权，但丞相、御史对于官吏的任免其主体范围包含了全国的郡县，而执法仅仅针对于其所治理的行政属县。

在县官考核任免官吏时，丞相、御史负责“史以上”的审查，御史负有直接免除责任，而对于“属、尉佐、有秩吏”，皆由执法直接免除，然后上给御史。

由此可知，官吏功劳的考核中，御史和执法可以直接免除官吏，而丞相仅起到审查的作用。显然可以看出御史和执法具有直接的免除权力。

这种分工也体现了御史、丞相对于被免官吏的后续处置，可以看到御史负责等级更高的官吏，而丞相负责等级较低的官吏。

并且秦朝的御史因为其职掌获得来自君主的某些特殊权力，例如御史可以点名征发官吏，但是丞相和执法却不能。这种现象可能和御史本身具有“主书主令”的性质相关，也可以看做天子赋予的特权。

秦御史所具有的某些特权同丞相不一样，其实也是体现了当时君主专制下权力上的分割。

 

结语

御史作为当时朝廷中最重要的官职之一，为替统治者加强秦当时的中央集权做出了巨大的贡献。

御史不仅与其他机构一齐行使权力，更是拥有一些天子赏赐的特权，这也充分说明了御史制度对于古代王朝的重要性。

自秦汉开始，御史便一直为皇帝分忧解难，上可监察百官，下可管理百姓，不仅为当朝，更是为之后的百官制度奠定了坚实的基础。对于当下我们一些机构的设立，也是提供了重要的历史经验。

 

参考资料：

《史记》

《汉书》

《浅论秦朝的中央官制》

《秦汉监察制度略论》