随着数字经济蓬勃发展，平台经济已成为应用最广、影响最大的新的经济形态，是推动经济增长的重要新动能。一批快速崛起的互联网平台在大幅提升资源配置效率的同时，也在一些领域因“一家独大”的市场地位及不当的市场竞争行为带来了不少治理难题。从国际到国内，“规制平台垄断”的呼声日益高涨。对监管部门而言，需要在推动数字经济健康发展的同时，确保良性有序的市场竞争，有效保护消费者权益,同时鼓励互联网企业创新。为此，需深刻认识平台经济、平台竞争的基本规律和互联网平台垄断现象的实质，创新监管思路和执法方式，切实落实包容审慎的监管要求。
(一)
平台一般是指那些连接两类或两类以上用户(如买方和卖方)，实现商品、服务和信息交换等的交易场所。经济学意义上的“平台”最早由两位著名经济学家让·夏尔·罗歇和让·梯诺尔给出了一个初步定义：双边(或多边)市场是一个或几个允许最终用户交易的平台。平台的原型最早可追溯到几千年前就有的农贸集市，但其内涵与外延并不局限于此。平台的核心经济原理就是匹配用户，通过商品、服务或货币交换为所有平台参与者创造价值。
由于交易成本、时空限制等原因，多数传统平台无论是在经济规模上还是社会影响力上都十分有限。但伴随着互联网的发展，特别是大数据、云计算、人工智能等新一代数字技术的快速扩散，平台在用户数量、信息交互速度、匹配范围及成本效率上实现了质的飞跃。一大批新兴互联网平台蓬勃发展，它们的功能已从单纯地提供匹配或连接(即去中介化)升级到了对资源的直接调度和配置，甚至能重构价值链。
平台间竞争不仅是争夺用户数量、赢得细分市场，更多的是争夺消费者有限的“注意力”和向商户、开发者提供足够的关注度。与传统实体平台相比，数字化平台间的竞争更加激烈，更具动态性、跨界性，竞争格局和决定因素呈现出不少新的变化。因此，平台垄断与传统经济中的市场垄断、自然垄断等都有很大差别，垄断效应也不同。
一方面，互联网平台大多是双边或多边平台，具有连接和匹配供需的市场性质。其规模扩大或范围扩展能大幅降低交易成本、改善供需双方的匹配效率、提高经济运行质量。客观地看，平台竞争的“赢者通吃”现象比较普遍，市场容易呈现高集中度的格局，全球知名的互联网企业大多具有一定的垄断性地位。
另一方面，互联网平台始终面临激烈的竞争压力，其市场优势地位往往是短暂、脆弱的。互联网创新迭代迅速，优胜劣汰高度动态化，颠覆性创新时有发生;数字技术扩散打破了很多传统市场的进入壁垒，使得不同平台间的跨界竞争也越来越普遍;用户可以同时在多个平台上交易，转换成本不高;国内互联网平台还面临越来越大的国际竞争压力。经验表明，即便再成功的平台也难以避免竞争，潜在的竞争压力甚至是生存威胁始终存在。
可见，互联网平台的垄断效应大多是分工细化、技术创新、错位竞争、消费者选择的结果，并不意味着市场失灵，很大程度上还能与市场竞争相互促进和转化，有助于资源配置效率特别是动态效率的提升。
(二)
当然，一些互联网平台可能出现的损害竞争及消费者权益的行为，值得高度关注。价格欺诈、虚假信息等在传统领域尚未解决好的问题，在平台市场上还可能被放大。尽管有些行为并不是必然地损害市场竞争，但监管部门依然需要准确评估和妥善应对这些新问题。
一是很多传统的反垄断分析工具和判断标准需要调整。比如，界定平台企业的相关市场难度较大，市场份额、盈利水平等传统指标对认定市场支配地位的适用性降低，基于价格竞争的分析工具也难再适用。
二是反竞争行为的调查取证难、效果评估难。比如，带有一定诱导性质的价格补贴、带有排挤竞争效应的纵向一体化、依靠算法自行达成的垄断协议等。
三是执法的范围和时机难以抉择，司法救济不及时、不充分。过早干预可能损害市场自身的竞争机制，过晚干预又可能面临事实上难以挽回的竞争失序或消费者损失。
四是现有的监管手段、执法能力还跟不上，专业化执法队伍不强。互联网平台发展日新月异，对执法人员的素质、监管技术能力等都提出了很高要求。
五是竞争执法机构与行业主管部门的协调配合难理顺。现有的体制架构大多是条块化和属地化的，各部门条块分割的监管体制造成“政出多门”，部门之间协调不够，甚至存在不同部门之间的政策、标准要求等相抵触的现象。而互联网平台上商家的经营活动往往是跨领域、跨地区的，一个部门或一个地区的监管力量难以应对，传统的垂直监管模式已不能满足现实需要。
(三)
我国互联网平台经济还有巨大的发展空间和增长潜能，简单采取“自由放任”或“一刀切式的干预”都是不合适的，应在鼓励其充分发展的同时，妥善解决新问题，应对新挑战。
要从多个视角综合权衡反垄断目标。维护市场公平竞争秩序，对数字经济平台市场的动态效率予以更多关注;有力保护消费者权益，推行举证责任倒置原则;坚持以鼓励创新最大化为重要价值取向，充分考虑具体执法对产业创新生态的影响;从国际竞争的视角看待反垄断规制的成本和收益，摒弃不合时宜的理念。
坚持适度规制、谦抑执法。应客观认识新兴互联网平台的“大”，慎用反垄断法。反垄断法保护的是市场竞争而非单纯地保护竞争者，要警惕仓促干预或过度执法对市场良性竞争机制的影响。要及时查处严重损害公平竞争和消费者权益的典型案例，增强反垄断法的威慑力。同时进一步落实公平竞争审查制度，确保公平、合理的市场准入和监管规则的公正透明。
分类监管、精准施策，重点关注潜在危害大的反竞争行为。针对不同行业、不同发展阶段、不同功能属性的互联网平台，实施差别化监管。关注社会反响强烈、涉嫌滥用市场支配地位、带有明显限制或排除竞争、造成消费者权益严重受损甚至威胁网络安全的行为。对不具有市场支配地位但其行为有反竞争效果的平台，加大审查力度，提高其违法成本。对争议大的问题，不宜预设结论，应结合具体情况分析。
加强前瞻性研究和跟踪调研，进一步增强反垄断法的适用性，创新反垄断分析工具和执法手段。在生活服务消费、互联网信息服务等领域加强执法调研，出台行业监管细则，调整反垄断审查申报门槛，加大处罚力度和司法救济的有效性。还应及时吸收新的经济理论，针对新问题不断总结执法经验，将规制重点更多聚焦于潜在垄断行为的识别与效果评估。
提升反垄断机构层级，加强人才队伍和能力建设。进一步强化竞争政策的基础性地位，考虑提升反垄断机构的层级，扩大人员编制和财政支持力度，切实加强执法人才队伍建设。
(作者单位：国务院发展研究中心创新发展研究部)
